07 - Direito Administrativo 14 (Passo)

GABARITO: LETRA A
Vamos analisar as alternativas:
Letra A - Correta. Aplica-se aqui o princípio do paralelismo das formas, pois uma
vez que determinada entidade, integrante da administração indireta, é criada por
lei, apenas uma lei pode extingui-la.
Letra B - Incorreta. A intervenção no domínio econômico se dá por meio de
empresas estatais, ou seja, sociedade de economia mista e empresa pública.
Letra C - Incorreta. Uma autarquia jamais atuará em atividades de cunho
econômico.
Letra D - Incorreta. As autarquias têm personalidade jurídica de direito público.
Letra E - Incorreta. A Sociedade de Economia Mista só pode ter a forma de
Sociedade Anônima, enquanto as empresas públicas poderão adotar qualquer
regime societário admitido em direito.

GABARITO: LETRA B
Vamos analisar item por item:
Letra A: Incorreta. Muito embora, conforme o julgado abaixo, o STJ tenha entendido
ser possível a sujeição ao regime de precatórios, não se trata da regra geral, mas
de exceção:
É aplicável o regime dos precatórios às sociedades de economia mista
prestadoras de serviço público próprio do Estado e de natureza não
concorrencial. STF. Plenário. ADPF 387/PI, Rel. Min. Gilmar Mendes,
julgado em 23/3/2017 (Info 858).
Letra B: Incorreta, nos termos do art. 173, § 2º, da Constituição Federal:
Art. 173. (...)
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
Letra C: Incorreta, a CF exige que tais entidades realizem licitação:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes
da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações.
Art. 173. (...)
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade
econômica de produção ou comercialização de bens ou de prestação de
serviços, dispondo sobre:
(...)
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública;
Letra D: Incorreta, pois a lei autoriza a criação delas, mas não as cria.
CF, Art. 37. (...)
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação;
Letra E: Incorreta, haja vista que, assim como a administração direta, as entidades
integrantes da administração indireta estão sujeitas à fiscalização dos tribunais de
contas.

GABARITO: LETRA A
(Nem parece questão de concurso de tribunal de contas, não é?!)
A administração pública indireta é composta por autarquias, fundações públicas,
empresa pública e sociedade de economia mista.
Letra A - Correta, conforme exposto acima.
Letra B - Incorreta, pois secretarias estaduais integram a administração direta e
fundações privadas não integram a administração pública.
Letra C - Incorreta, pois organizações sociais não integram a administração pública:
na verdade, compõem o chamado "terceiro setor", que é composto por entidades
que prestam atividades de interesse público, por iniciativa privada, sem fins lucrativos.
Letra D - Incorreta, porque nenhuma das entidades listadas integra à administração
pública, mas sim o terceiro setor.
Letra E - Incorreta, haja vista que os serviços sociais autônomos não integram a
administração pública, mas sim o terceiro setor.

GABARITO: LETRA A
Vamos analisar item por item:
Letra A - Correto. Os órgãos públicos, como regra, sequer possuem capacidade
processual, porque não possuem personalidade jurídica. A capacidade processual,
regra geral, é da entidade a qual pertence o órgão público.
Todavia, a jurisprudência reconhece a capacidade processual de certos órgãos
públicos autônomos e independentes para a impetração de mandado de segurança
na defesa de suas prerrogativas e competências, quando violadas por ato de outro
órgão.
Letra B - Incorreta. A descentralização ocorre no âmbito de pessoas jurídicas
distintas. Em contrapartida, a questão refere-se, na verdade, à desconcentração, a
qual ocorre no âmbito da mesma pessoa jurídica.
Letra C - Incorreta. Pense comigo: se uma Sociedade de Economia Mista explora
atividade econômica, não seria justo/ético que ela tivesse privilégios fiscais não
extensíveis aos particulares que com ela disputam, de modo a acarretar uma
concorrência desleal, não é verdade?
Por isso há a previsão da CF, art. 173, § 2º:
Art. 173. (...)
§ 2º As empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às do setor privado.
Veja, ainda, que tais entidades não são contempladas na previsão constitucional da
imunidade recíproca (CF, art. 150, VI, "a" e § 2º):
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
(...)
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à
renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas
decorrentes.
Letra D - Incorreta. O foro judicial competente para dirimir litígios em que seja
parte uma empresa pública federal é a Justiça Federal (CF, art. 109, inciso I):
Art. 109. Aos juízes federais compete processar e julgar:
I - as causas em que a União, entidade autárquica ou empresa pública
federal forem interessadas na condição de autoras, rés, assistentes ou
oponentes, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas
à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho;

Órgãos públicos, entidades públicas e agentes públicos.

"Unidade de atuação dotada de personalidade jurídica", nos termos do art.
1º, § 2º, inciso II da Lei 9.784/1999.
Uma entidade é uma pessoa jurídica, pública ou privada, abrangendo tanto as
entidades políticas (que possuem autonomia política - capacidade de legislar e
se auto-organizar - ou seja, são as pessoas políticas: União, Estados, Distrito
Federal e Municípios), como as entidades administrativas (que não possuem
autonomia política mas, somente, autonomia administrativa - ou seja, não
podem legislar, limitando-se a executar as leis editadas pelas pessoas políticas.
São entidades administrativas: as autarquias, as fundações públicas, as
empresas públicas e as sociedades de economia mista).

"Unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e
da estrutura da Administração indireta", nos termos do art. 1º, § 2º, inciso
I da Lei 9.784/1999.
O órgão não possui personalidade jurídica própria - é um elemento
despersonalizado. São "centros de competência" constituídos na estrutura
interna de determinada entidade política ou administrativa (ex: Ministérios do
Poder Executivo Federal, Secretarias de Estado, departamentos ou seções de
empresas públicas etc.).

Basicamente, a entidade possui personalidade jurídica própria, enquanto que o
órgão não (é um elemento despersonalizado).

Basicamente, a entidade política possui autonomia política (capacidade de
legislar, de inovar no direito, de se auto-organizar) e autonomia administrativa
(capacidade de gerir seus próprios negócios), enquanto que a entidadeadministrativa possui somente autonomia administrativa.

Centralização é o desempenho direto, por parte do Estado, das tarefas a ele
incumbidas, por intermédio de órgãos e agentes administrativos que compõem
sua estrutura.

Descentralização é o desempenho indireto de tarefas incumbidas ao Poder
Público, por intermédio de outras pessoas físicas ou jurídicas, sem relação de
hierarquia ou subordinação entre o Estado e a entidade descentralizada.
A descentralização pode ser política ou administrativa.
Na descentralização política, há criação de uma entidade política para o exercício
de competências próprias. Ex: Estados e Municípios, que são entidades políticas
dotadas de competência legislativa própria conferida pela CF.
Na descentralização administrativa, o poder central transfere parcela de suas
atribuições a outra entidade - a chamada "entidade descentralizada".
A descentralização administrativa pode ser classificada em três modalidades:
a) Descentralização por serviços, funcional, técnica ou por outorga;
b) Descentralização por colaboração ou delegação;
c) Descentralização territorial ou geográfica.
A descentralização por serviços se verifica quando uma entidade política (União,
Estados, DF e Municípios), mediante lei (em sentido formal), cria uma nova
pessoa jurídica (de direito público ou privado) e a ela atribui a titularidade e a
execução de determinado serviço público, o que lhe confere independência em
relação à pessoa que a criou (o que não impede o exercício do controle de
caráter finalístico por parte da entidade descentralizadora, com o objetivo de
garantir que a entidade descentralizada não se desvie dos fins para os quais foi
instituída. Tal controle é chamado de "tutela".)
A lei de criação da entidade descentralizada pode efetivamente criá-la ou
simplesmente autorizar a sua criação e, como há transferência da titularidade do
serviço, o ente descentralizador perde a disponibilidade sobre tal serviço, só
podendo retomá-lo mediante nova lei, razão pela qual o prazo da outorga
geralmente é indeterminado.
Embora seja necessária lei para a criação da entidade, a definição de seu campo
atuação pode ser feita por meio de instrumentos normativos infralegais.
A descentralização por serviços é a que ocorre na criação das entidades da
administração indireta: autarquias, empresas públicas, sociedades de economia
mista, fundações públicas e consórcios públicos criados por entes federativos
para a gestão associada de serviços públicos.
Por sua vez, a descentralização por colaboração ocorre quando, por meio de contrato ou ato unilateral - não é necessária a edição de lei formal - o Estado
transfere apenas a execução de determinado serviço público a uma pessoa
jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o Poder Público
a titularidade do serviço - o que lhe possibilita exercitar um controle mais amplo
e rígido que na descentralização por serviço, bem como dispor do serviço de
acordo com o interesse público, podendo alterar unilateralmente as condições de
sua execução, aplicar sanções ou retomar a execução do serviço antes do prazo
estabelecido.
A descentralização por colaboração é a que ocorre nas concessões, permissões
ou autorizações de serviços públicos.
Por último, a descentralização territorial ocorre quando uma entidade local,
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurídica própria, de direito
público, possui capacidade administrativa genérica (ou seja, não regida pelo
princípio da especialidade, como ocorre no caso das entidades da Administração
Indireta) para exercer a totalidade ou a maior parte dos encargos públicos de
interesse da coletividade - funções que normalmente são exercidas pelos
Municípios, como distribuição de água, luz, gás, poder de polícia, proteção à
saúde, educação.
A descentralização territorial também compreende o exercício da capacidade
legislativa, porém sem autonomia, porque subordinada às normas emanadas
pelo poder central.
A descentralização territorial é a que ocorre nos Estados unitários, como França
e Portugal, constituídos por Departamentos, Regiões, Comunas etc. No Brasil,
pode ocorrer atualmente na hipótese de vir a ser criado algum Território
Federal, nos termos da CF, art. 18, § 2º:
§ 2º Os Territórios Federais integram a União, e sua criação, transformação
em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão reguladas em lei
complementar.
Aprofundando um pouco o assunto, insta lembrar que os territórios, embora
possuam personalidade jurídica própria, não são dotados de autonomia política
- não são entes federados, na verdade eles integram a União.
A despeito de atualmente não existirem territórios no Brasil, é perfeitamente
possível que sejam criados novos territórios, sendo necessário, para tanto,
aprovação da população diretamente interessada mediante plebiscito, e do
Congresso Nacional, mediante lei complementar, constante CF, art. 18, § 3º:
§ 3º Os Estados podem incorporar-se entre si, subdividir-se ou desmembrarse
para se anexarem a outros, ou formarem novos Estados ou Territórios
Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada

É uma técnica administrativa de distribuição interna de atribuições, na qual a
entidade (seja ela política ou administrativa) se desmembra em órgãos para
melhorar sua organização estrutural com vistas a aprimorar o desempenho. Ela pode se dar em razão da matéria (ex: Ministério da Saúde, da Educação etc.),
do grau ou da hierarquia (ex: ministérios, secretarias, superintendências,
delegacias etc.) ou pelo critério territorial (ex: Superintendência da Receita
Federal em São Paulo, no Rio Grande do Sul etc.).
A atividade administrativa continua sendo exercida pela mesma pessoa jurídica,
já que o órgão resultante da desconcentração é desprovido de personalidade
jurídica própria (assim como qualquer órgão). Além disso, esse órgão resultante
da desconcentração se subordina aos órgãos de maior hierarquia na estrutura
organizacional. Por isso se diz que na desconcentração há relação de hierarquia
entre os órgãos resultantes.

Ambos possuem fisionomia ampliativa, pois importam na repartição de
atribuições.

A centralização ocorre quando o Estado retoma a execução direta do serviço,
depois de ter transferido sua execução a outra pessoa. Por sua vez, na
concentração, dois ou mais órgãos internos são agrupados em apenas um, que
passa a ter natureza de órgão concentrador.
Os processos de centralização e de concentração possuem em comum a
fisionomia restritiva, pois importam na agregação de atribuições no Estado.

É o conjunto de órgãos que integram as pessoas políticas do Estado (União,
Estados, DF e Municípios), aos quais foi atribuída a competência para o exercício
de atividades administrativas, de forma centralizada (princípio da centralização).

Nos termos do art. 4º, inciso I do Decreto Lei 200/1967, a Administração Direta
Federal é composta pelos "serviços integrados na estrutura administrativa
da Presidência da República e dos Ministérios".
Esse conceito legal leva em conta somente o Poder Executivo, mas é importante
destacar que compõem, ainda, a Administração Direta da União os órgãos dos
demais Poderes e do Ministério Público pertencentes à esfera federal.
Nas esferas estadual, distrital e municipal, deve ser observado a simetria com a
esfera federal, lembrando, por outro lado, que nos Municípios não há Poder
Judiciário nem Ministério Público próprio.

Teoria do mandato, teoria da representação e teoria do órgão.Na teoria do mandato, entendeu-se que os agentes eram mandatários do
Estado, mas a ideia não vingou porque não explicava como o Estado poderia
outorgar o mandato, já que não possui vontade própria.
Na teoria da representação, entendia-se que os agentes eram representantes
do Estado, sendo equiparados à figura do tutor ou curador das pessoas
incapazes. A teoria foi criticada justamente por equiparar o Estado ao incapaz
que, ao contrário daquele, não possui capacidade para designar representante
para si mesmo, bem como porque, da mesma forma que a teoria do mandato,
permitia ao mandatário ou ao representante ultrapassar os poderes da
representação sem que o Estado respondesse por esses atos perante terceiros
prejudicados.
Na teoria do órgão, que é a mais aceita atualmente, presume-se que a pessoa
jurídica manifesta sua vontade por meio dos órgãos que a compõem. Estes, por
sua vez, são compostos de agentes. Desse modo, quando os agentes agem, é
como se o próprio Estado o fizesse.
Nessa teoria, há substituição da ideia de representação pela de imputação, pois
ao invés de considerar que o Estado outorga a responsabilidade ao agente,
passou-se a considerar que os atos praticados por seus órgãos, por meio da
manifestação de vontade de seus agentes, são imputados ao Estado.

Por meio de lei em sentido formal.
No âmbito do Poder Executivo, a iniciativa de lei cabe ao chefe desse Poder,
consoante CF, art. 61, §1º, inciso II, alínea "e":
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI;
No âmbito do Poder Judiciário, a iniciativa de lei cabe ao Supremo Tribunal
Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de Justiça, conforme o caso,
nos termos da CF, art. 96, inciso II, alíneas "c" e "d":
Art. 96. Compete privativamente:
(...)
II - ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais
de Justiça propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no
art. 169:
(...)
c) a criação ou extinção dos tribunais inferiores;
d) a alteração da organização e da divisão judiciárias;
O Ministério Público possui a competência para dar início ao processo legislativo
referente à própria organização administrativa, em razão, respectivamente, do
previsto na CF, art. 127, §2º:
2º Ao Ministério Público é assegurada autonomia funcional e administrativa,
podendo, observado o disposto no art. 169, propor ao Poder Legislativo a
criação e extinção de seus cargos e serviços auxiliares, provendo-os por
concurso público de provas ou de provas e títulos, a política remuneratória e
os planos de carreira; a lei disporá sobre sua organização e funcionamento."
O Tribunal de Contas também possui a competência para dar início ao processo
legislativo referente a sua organização administrativa, em razão do disposto na
CF, art. 73, caput:
Art. 73. O Tribunal de Contas da União, integrado por nove Ministros, tem
sede no Distrito Federal, quadro próprio de pessoal e jurisdição em todo o
território nacional, exercendo, no que couber, as atribuições previstas no
art. 96.
No âmbito do Poder Legislativo, o autor José dos Santos Carvalho Filho entende
que a criação e a extinção de seus órgãos, bem como as normas sobre sua
organização e funcionamento não dependem de lei, mas tão somente de atos
administrativos praticados pelas respectivas Casas (CF, art. 51, IV e art. 52,
XIII).
Art. 51. Compete privativamente à Câmara dos Deputados:
(...)
IV - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,
transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus
serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
XIII - dispor sobre sua organização, funcionamento, polícia, criação,
transformação ou extinção dos cargos, empregos e funções de seus
serviços, e a iniciativa de lei para fixação da respectiva remuneração,
observados os parâmetros estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias;
Entretanto, para fins de prova, é recomendável que seja adotado a regra geral
de que os órgãos públicos necessitam de lei para serem criados. Somente se o
examinador abordar de forma expressa o caso especifico do Poder Legislativo,
recomendamos ao candidato que considere o entendimento de José dos Santos
Carvalho Filho.

Em regra, não, porque não possuem personalidade jurídica - a capacidade, em
regra, é da própria entidade a quem pertencem.
Exceções:
a) a jurisprudência reconhece a capacidade processual de certos órgãos públicos
autônomos e independentes para a impetração de mandado de segurança na
defesa de suas prerrogativas e competências (só neste tipo de caso), quando
violadas por ato de outro órgão.
b) o Código de Defesa do Consumidor, em seu artigo 82, inciso III, dispõe que
são legitimados para promover a liquidação e execução de indenização "as entidades e órgãos da administração pública, direta ou indireta, ainda que sem
personalidade jurídica, especificamente destinados à defesa dos interesses e
direitos protegidos por este Código".

Quanto à estrutura:
a) Órgãos simples ou unitários: são aqueles que não possuem subdivisões
em sua estrutura interna (não há outros órgãos abaixo dele), desempenhando
suas atribuições de forma concentrada.
b) Órgãos compostos: reúnem em sua estrutura diversos órgãos menores,
subordinados hierarquicamente, como resultado da desconcentração.
CUIDADO! Os órgãos simples podem ser compostos por mais de um agente!
Quanto à atuação funcional:
a) Órgãos singulares ou unipessoais: são aqueles cujas decisões dependem
da atuação isolada de um único agente, seu chefe e representante. Ex:
Presidência da República, cujas decisões são tomadas pelo Presidente.
b) Órgãos colegiados ou pluripessoais: são aqueles cuja atuação e decisões
são tomadas pela manifestação conjunta de seus membros. Ex: Congresso
Nacional, Supremo Tribunal Federal.
CUIDADO! Os órgãos singulares podem ser compostos por mais de uma agente,
embora suas decisões sejam tomadas apenas por seu chefe!
Quanto à posição estatal
a) Órgãos independentes: são aqueles previstos diretamente na
Constituição Federal, representando os três Poderes, nas esferas federal,
estadual e municipal, não sendo subordinados hierarquicamente a agentes
políticos. Exemplo: Presidência da República, Câmara dos Deputados, Senado
Federal, STF, STJ e demais tribunais, bem como seus simétricos nas demais
esferas da Federação. Incluem-se ainda o Ministério Público da União e o do
Estado e os Tribunais de Contas da União, dos Estados e dos Municípios.
b) Órgãos autônomos: são aqueles que se situam na cúpula da
Administração, logo abaixo dos órgãos independentes, auxiliando-os
diretamente. Possuem ampla autonomia administrativa, financeira e técnica,
mas não independência. Caracterizam-se como órgãos diretivos. Ex: os
Ministérios, as Secretarias de Estado etc.
c) Órgãos superiores: possuem atribuições de direção, controle e decisão,
mas sempre estão sujeitos ao controle hierárquico de uma instância mais alta.
Não têm nenhuma autonomia, seja administrativa seja financeira. Exemplo:
Procuradorias, Coordenadorias, Gabinetes.
d) Órgãos subalternos: são todos aqueles que exercem atribuições de mera
execução, com reduzido poder decisório, estando sempre subordinados a vários
níveis hierárquicos superiores. Exemplo: seções de expediente, de pessoal, de material etc.
Órgãos burocráticos: aqueles que estão a cargo de uma só pessoa física ou de
várias pessoas ordenadas numa estrutura hierárquica vertical (ex: uma
Diretoria, em que existe um diretor e várias pessoas a ele ligadas). Fazem
contraponto aos órgãos colegiados, que são formados por várias pessoas físicas
ordenadas horizontalmente, ou seja, em uma relação de coordenação, e não de
hierarquia.
Órgãos ativos, consultivos ou de controle: possuem como função
primordial, respectivamente, o desenvolvimento de uma administração ativa, de
uma atividade consultiva ou de controle sobre outros órgãos.

Conjunto de pessoas jurídicas (desprovidas de autonomia política) que,
vinculadas à Administração Direta, têm a competência para o exercício de
atividades administrativas, de forma descentralizada.

De acordo com Hely Lopes Meireles, a administração indireta é constituída dos
serviços atribuídos a pessoas jurídicas diversas da União, de direito público ou
de direito privado, vinculadas a um órgão da Administração Direta, mas
administrativa e financeiramente autônomas.
Nos termos do art. 4º do Decreto Lei 200/196714, a Administração Indireta
compreende as seguintes categorias de entidades, todas dotadas de
personalidade jurídica própria:
- Autarquias.
- Empresas Públicas.
- Sociedades de Economia Mista.
- Fundações Públicas.
A Administração Indireta contempla, ainda, os consórcios públicos de direito
público, constituídos sob a forma de associações públicas, conforme art. 6º,
inciso I e § 1º da Lei 11.107/2005:
Art. 6º O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
I - de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a
vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções;
(...)
§ 1º O consórcio público com personalidade jurídica de direito público
integra a administração indireta de todos os entes da Federação
consorciados.

Não, embora seja mais comum entidades descentralizadas vinculadas ao Poder
Executivo, não há empecilho para que haja entidades da administração indireta
vinculadas a órgãos dos demais poderes.

Busca pela eficiência no desempenho das atividades estatais, notadamente em
razão da autonomia administrativa, gerencial e financeira, bem como da
disponibilidade de pessoal especializado com que contam as entidades da
Administração Indireta.

Supervisão ministerial, ou tutela administrativa, é o controle finalístico, sem
subordinação, realizado pela administração direta sobre a indireta,
caracterizando um vínculo que tem por objetivos principais a verificação dos
resultados alcançados pelas entidades descentralizadas, a harmonização de suas
atividades com a política e a programação do Governo, a eficiência de sua
gestão e a manutenção de sua autonomia administrativa, operacional e
financeira.

Controle político, pelo qual os dirigentes das entidades da administração indireta
são escolhidos e nomeados pela autoridade competente da administração direta,
razão por que exercem eles função de confiança.
Controle institucional, que obriga a entidade a caminhar sempre no sentido dos
fins para os quais foi criada.
Controle administrativo, que permite a fiscalização dos agentes e das rotinas
administrativas da entidade.
Controle financeiro, pelo qual são fiscalizados os setores financeiro e contábil da
entidade.

A tutela ordinária ocorre quando o controle sobre a entidade se dá nos estritos
limites da lei. Logo, a tutela ordinária depende de lei para ser exercida.
Por sua vez, a tutela extraordinária ocorre quando não há disposição legal para
instrumentalização do controle, sendo possível somente em circunstâncias
excepcionais de descalabro administrativo ou distorções de comportamento da
autarquia, para coibir desmandos sérios.

As autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia
mista apresentam três pontos em comum: necessidade de lei específica para
serem criadas, personalidade jurídica própria e patrimônio próprio.
Além disso, se submetem ao princípio da especialização (devem ser instituídas
para servir a uma finalidade específica).

Finalidade para as quais são criadas: as autarquias são indicadas para o
desempenho de atividades típicas de Estado; as fundações públicas, para o
desempenho de atividades de utilidade pública; e as empresas públicas e
sociedades de economia mista, para a exploração de atividades econômicas.
Natureza jurídica das entidades: as autarquias são pessoas jurídicas de
direito público; as empresas públicas e sociedades de economia mista são
pessoas jurídicas de direito privado; já as fundações podem ser tanto de direito
público quanto de direito privado.
Criação e instituição das entidades: nos termos do inciso XIX do art. 37 da
CF, a criação de autarquias (por serem pessoas de direito público) se dá
mediante lei específica, diferentemente do que ocorre para as sociedades de
economia mista e empresas públicas (por serem pessoas de direito privado),
que necessitam de uma lei que autorize a sua instituição, senão vejamos:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação;
Assim, enquanto que para as autarquias a lei específica já as institui
diretamente, para as sociedades de economia mista e empresas públicas a lei
específica tem o papel de autorizar sua instituição, devendo ainda outras
providências serem tomadas para a criação da personalidade jurídica,
notadamente o registro no órgão competente.
Já com relação às fundações, se forem de direito público, sua criação e
instituição obedece à mesma regra das autarquias (lei específica, somente); se
forem de direito privado, às mesmas regras das sociedades de economia mista e
empresas públicas (lei específica autorizadora + registro no órgão competente).
Como na maioria das vezes as entidades a serem criadas comporão a
Administração Indireta do Poder Executivo, a lei específica de sua instituição ou
autorização de sua instituição será de iniciativa privativa do chefe do Poder
Executivo, em razão do disposto na CF, art. 61, §1º, inciso II, alínea "e":
§ 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:
(...)
II - disponham sobre:
(...)
e) criação e extinção de Ministérios e órgãos da administração pública,
observado o disposto no art. 84, VI;
Entretanto, se a entidade a ser criada ou extinta excepcionalmente se vincular
ao Poder Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei específica será do respectivo
chefe de Poder.

Autarquia é pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com

capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei (Di
Pietro).
Já o Decreto-Lei 200/1967, em seu o art. 5º, conceitua autarquia nos seguintes
termos:
I - Autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade
jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da
Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gestão administrativa e financeira descentralizada.

A criação de autarquias depende apenas da edição de uma lei específica,
consoante a CF, art. 37, inciso XIX:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de
fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas
de sua atuação;
A extinção depende também apenas da edição de uma lei específica, em razão
do princípio da simetria das formas jurídicas.

A partir da entrada em vigor da lei específica que cria a autarquia, salvo se esta
lei criar outras exigências ou condições. Assim, a partir da entrada em vigor da
lei específica de criação, as autarquias adquirem personalidade jurídica própria e
tornam-se capazes de contrair direitos e obrigações.
A lei de criação e extinção das autarquias deve ser da iniciativa privativa do
chefe do Poder Executivo (CF, art. 61, §1º, "e").
Logicamente, se a entidade a ser criada ou extinta se vincular ao Poder
Legislativo ou Judiciário, a iniciativa da lei será do respectivo chefe de Poder.

Como regra, atividades próprias e típicas de Estado, sem caráter econômico.

Ao regime jurídico de direito público, em razão de possuírem personalidade de
direito público. As autarquias possuem as prerrogativas e sujeições
características do regime jurídico-administrativo, inerentes às pessoas jurídicas
de direito público de natureza política (União, Estados, DF e Municípios).
Em regra, os atos que praticam são atos administrativos, contando, portanto,
com todos os seus atributos - presunção de legitimidade ou veracidade,
imperatividade, exigibilidade ou coercibilidade e autoexecutoriedade.
regime de contratação
Ainda, as autarquias devem realizar licitação pública para realizarem suas
contratações, ressalvados os casos especificados na legislação, consoante art.
37, inciso XXI da CF:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços,
compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação
pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com
cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as
condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá
as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia
do cumprimento das obrigações.
Além disso, os contratos celebrados pelas autarquias também são, em regra,
contratos administrativos (alguns poucos podem ser de natureza
eminentemente privada), sujeitos ao mesmo regime jurídico aplicável aos
contratos celebrados pelos órgãos da administração direta.

a) Prazos processuais em dobro, conforme art. 183, caput, do Código de
Processo Civil:
Art. 183. A União, os Estados, o Distrito Federal, os Municípios e suas
respectivas autarquias e fundações de direito público gozarão de prazo em
dobro para todas as suas manifestações processuais, cuja contagem terá
início a partir da intimação pessoal.
b) Prescrição quinquenal, pela qual as dívidas e direitos em favor de
terceiros contra a autarquia prescrevem em cinco anos;
c) Impenhorabilidade, inalienabilidade e imprescritibilidade de seus bens;
d) Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de
condenações judiciais, conforme art. 100, caput, da CF/88:
Art. 100. Os pagamentos devidos pelas Fazendas Públicas Federal,
Estaduais, Distrital e Municipais, em virtude de sentença judiciária, far-seão
exclusivamente na ordem cronológica de apresentação dos precatórios e
à conta dos créditos respectivos, proibida a designação de casos ou de
pessoas nas dotações orçamentárias e nos créditos adicionais abertos para
este fim
e) Possibilidade de inscrição de seus créditos em dívida ativa e a sua
respectiva cobrança por meio de execução fiscal (Lei 6.830/1980);
f) Imunidade tributária sobre o patrimônio, renda ou serviços vinculados a
suas finalidades essenciais ou às delas decorrentes, consoante CF, art. 150,
§2º:
Art. 150. Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
(...)
VI - instituir impostos sobre:
a) patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros;
(...)
§ 2º A vedação do inciso VI, "a", é extensiva às autarquias e às fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público, no que se refere ao patrimônio, à
renda e aos serviços, vinculados a suas finalidades essenciais ou às delas

decorrentes.
Pelo teor do dispositivo, esclarecemos que essa imunidade tributária não alcança
os bens ou serviços com destinação diversa das finalidades da autarquia,
estando sujeitos, portanto, à incidência de impostos;
g) Não sujeição à falência, sendo o ente federado que a criou
subsidiariamente responsável pela insolvência da autarquia.

Quanto à capacidade administrativa:
a) geográfica ou territorial, que conta com capacidade administrativa genérica
(ex: Territórios Federais);
b) de serviço ou institucional, que conta com capacidade administrativa
específica, ou seja, limitada a determinado serviço que lhe é atribuído por lei
(ex: todas as demais autarquias).
Quanto à estrutura:
a) fundacionais: corresponde à figura da fundação de direito público, ou seja,
pessoa jurídica dotada de patrimônio vinculado a um fim que irá beneficiar
pessoas indeterminadas, que não a integram como membros ou sócios
(exemplo: Hospital das Clínicas, da Universidade de São Paulo)
b) corporativas ou associativas: constituída por sujeitos unidos (ainda que
compulsoriamente) para a consecução de um fim de interesse público, mas que
diz respeito aos próprios associados, como ocorre com as entidades de
fiscalização do exercício de profissões regulamentadas (CREA, CFC, CONFEA
etc.).
Quanto ao nível federativo: federais, estaduais, distritais e municipais,
conforme instituídas pela União, pelos Estados, pelo DF e pelos Municípios,
respectivamente, não sendo admissíveis autarquias interestaduais ou
intermunicipais, ou seja, vinculadas simultaneamente a mais de uma entidade
política, em razão de a gestão associada de serviços públicos dever ser
promovida pela celebração de convênios ou por meio de consórcios públicos, nos
termos do art. 241 da CF:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão
por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos.

O STF (ADI 3.026/DF) entende que a OAB é um serviço independente não
integrante da Administração Pública. Uma entidade ímpar, sui generis, que
possui algumas características típicas de uma autarquia (personalidade jurídica
de direito público, desempenho de atividade típica de Estado - fiscalização do
exercício da advocacia, exercendo poder de polícia e poder disciplinar) mas que não se confunde com um conselho fiscalizador de profissão regulamentada.

São autarquias dotadas de independência ainda maior que as demais
autarquias, em razão de a lei ter-lhes conferido prerrogativas específicas e não
aplicáveis às autarquias em geral, como, por exemplo, o mandato fixo e a
estabilidade relativa de seus dirigentes.

São bens públicos, de acordo com o art. 98 do Código Civil:
Art. 98. São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas
jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem.
Por serem públicos, os bens das autarquias gozam das proteções conferidas aos
bens públicos em geral: impenhorabilidade, imprescritibilidade, restrições à
alienação etc.

O pessoal das autarquias se submete ao regime jurídico único aplicável aos
servidores da administração direta, em razão da suspensão cautelar da eficácia
do art. 39, caput, da CF, com redação dada pela EC 19/98, por parte do STF
(ADI 2135/DF), que resultou no retorno da vigência da redação original do
dispositivo.

Os dirigentes das autarquias são nomeados pelo chefe do Poder Executivo, que
detém tal competência por força do art. 84, inciso XXV da CF, reproduzido a
seguir:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
(...)
XXV - prover e extinguir os cargos públicos federais, na forma da lei;
No caso de nomeação para ocupação do cargo de Presidente ou diretor do Banco
Central do Brasil (lembrar que o BaCen é uma autarquia), a CF exige prévia
aprovação do Senado Federal, por voto secreto, após arguição pública (famosa
"sabatina") do nome escolhido pelo Presidente da República, conforme art. 52,
inciso III, alínea "d" da CF:
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha
de:
(...)
d) Presidente e diretores do banco central;
(...)
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
Além disso, é possível que a exigência de aprovação prévia do futuro dirigente
por parte do Senado decorra somente de lei, com fundamento no art. 52, inciso
III, alínea "f" da CF, reproduzido também acima. Isso ocorre, por exemplo, para
a nomeação dos dirigentes das agências reguladoras.
No âmbito dos Estados, DF e Municípios, o STF já pacificou o entendimento, com
fulcro no próprio art. 52, inciso III, alínea "f" da CF, de que não padece de
nenhum vício constitucional que normas locais subordinem a nomeação de
dirigentes de autarquias ou fundações públicas à prévia aprovação da
Assembleia Legislativa (ADI 2.225/SC).

No caso das autarquias federais, as causas judiciais devem ser processadas e
julgadas pela Justiça Federal. No caso das estaduais e municipais, na Justiça
Estadual.
Nos casos de litígios funcionais entre a autarquia e seu pessoal regido pelo
regime jurídico único (servidores públicos), a causa deve ser processada pela
Justiça Federal (se for autarquia federal) ou pela Justiça Estadual (se for
autarquia estadual ou municipal). Se o litígio for entre a autarquia e seu pessoal
regido pelo regime trabalhista (empregados públicos), será processado e julgado
pela Justiça do Trabalho (seja autarquia federal, estadual ou municipal).
No caso em que a parte seja servidor público estatutário egresso do regime
trabalhista por conta da instituição do regime jurídico único, a Justiça do
Trabalho será competente para processar e julgar reclamação relativa a
vantagens trabalhistas anteriores à instituição daquele regime, em razão do
previsto na súmula 97 do STJ:
Compete à Justiça do Trabalho processar e julgar reclamação de servidor
público relativamente a vantagens trabalhistas anteriores à instituição do
regime jurídico único.
Por fim, nos casos em que a Anatel não seja litisconsorte passiva necessária,
assistente, nem opoente, compete à Justiça estadual julgar causas entre
consumidor e concessionária de serviço público de telefonia (súmula vinculante
27).

Porque os Territórios Federais possuem personalidade jurídica de direito público,
assim como as autarquias.
Porém, os Territórios diferem das autarquias porque estas possuem capacidade
administrativa específica, isto é, recebem da lei competência para atuar
numa área determinada (princípio da especialidade); já os Territórios
possuem capacidade administrativa genérica, ou seja, podem atuar em diversas
áreas para atender às várias necessidades da coletividade.

O art. 5º, IV do Decreto-Lei 200/1967 conceitua fundação pública da seguinte
forma:
Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa,
para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos
ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio
próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.
Para Maria Sylvia Di Pietro, fundação instituída pelo poder público é o
"patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade jurídica, de
direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de atividades do
Estado na ordem social, com capacidade de autoadministração e mediante
controle da Administração Pública, nos termos da lei1".

Não, ambas possuem certo objetivo social, sem finalidade lucrativa.

Está perfeita.

Sim, consoante doutrina majoritária e entendimento do STF (RE 101.126/RJ),
embora essa possibilidade não esteja expressa no texto constitucional.
As fundações públicas de direito público são consideradas uma modalidade de
autarquia e por isso são também denominadas de "fundações autárquicas" ou
"autarquias fundacionais".

A autarquia é um serviço público personificado, enquanto que a fundação
autárquica é um patrimônio personalizado, destinado a uma finalidade
específica, de interesse social.

Fundações públicas de direito público: instituição mediante lei específica,
iniciando sua personalidade com a entrada em vigor dessa lei; extinção também
mediante lei.
Fundações públicas de direito privado: autorizada sua instituição por meio de lei,
sendo necessário ainda o registro do ato constitutivo para a aquisição de personalidade jurídica; extinção mediante autorização legal.

Fundações públicas de direito público: regime jurídico-administrativo (o mesmo
aplicável às autarquias). Prerrogativas e características que merecem destaque:
· Prazo especial para contestar e recorrer;
· Duplo grau obrigatório de jurisdição;
· Regime de precatórios para pagamento de dívidas decorrentes de
condenação judicial (CF, art. 100);
· Imunidade tributária recíproca (CF, art. 150, inciso VI, alínea "a" e § 2º);
· Praticam atos administrativos;
· Celebram contratos administrativos, precedidos de licitação.
Fundações públicas de direito privado: regime jurídico híbrido, se sujeitando em
parte a normas de direito privado e, em outras, a normas de direito público.
Prerrogativas e características que merecem destaque:
· Não possuem prazo especial para contestar e recorrer;
· Suas lides não estão sujeitas ao duplo grau obrigatório de jurisdição;
· Não estão submetidos ao regime de precatórios para pagamento de
dívidas decorrentes de condenação judicial previsto na CF, art. 100;
· Contam, também, com a imunidade tributária recíproca (CF, art. 150,
inciso VI, alínea "a" e § 2º).
· Praticam, em regra, atos de direito privado;
· Celebram, também, contratos administrativos, precedidos de licitação.

Fundações públicas de direito público: bens públicos (contam, portanto, com as
prerrogativas a eles inerentes).
Fundações públicas de direito privado: bens privados. Entretanto, os bens
dessas entidades, quando empregados diretamente na prestação de serviços
públicos, podem se sujeitar a regras de direito público (ou seja, possuir
prerrogativas dos bens públicos, de forma equiparada).

Fundações públicas de direito público: regime jurídico único, em razão da
suspensão cautelar da nova redação do caput do art. 39 da CF.
Fundações públicas de direito privado: divergência doutrinária - parte entende
que deve ser aplicado o regime trabalhista comum (CLT), parte entende que
deve ser aplicado o regime jurídico único. É consenso, por outro lado, que as
disposições constitucionais sobre pessoal da Administração Pública se aplicam a essas entidades.

Embora o código civil imponha ao Ministério Público que vele2 pelas fundações
(privadas), há divergência doutrinária quanto a necessidade do velamento das
fundações públicas pelo parquet, uma vez que o controle finalístico já seria
realizado via supervisão ministerial.
Por sua vez, o STF já proferiu entendimento no sentido de que o Ministério
Público Federal deve realizar o velamento das fundações federais de direito
público (ADI 2.794). Nessa lógica, cabe ao Ministério Público o controle de todas
as fundações, sejam privadas ou públicas (tanto de direito público, quanto de
direito privada), sendo competente para velar pelas fundações estaduais e
municipais o MP do estado-membro em que se encontrem, pelas fundações
distritais ou MPDFT e, pelas fundações federais (independentemente da
localização), o MPF.

Fundações públicas de direito público: se for federal - Justiça Federal; se for
estadual ou municipal - Justiça Estadual (RE 215.741/SE).
Fundações públicas de direito privado: a doutrina entende que sempre deve ser
a Justiça Estadual. Já a jurisprudência entende que as federais têm foro na
Justiça Federal (STJ, CC 37.681/SC e CC 16.397/RJ).

Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada
por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza,
com a finalidade de executar atividades de caráter econômico ou, em algumas
situações, serviços públicos3.

Pessoa jurídica de direito privado, integrante da Administração Indireta, criada
por autorização legal, sob a forma de sociedade anônima, com controle
acionário pertencente ao Poder Público, com a finalidade de executar atividades
de caráter econômico ou, em algumas situações, serviços públicos4.

A instituição das estatais se dá por meio de autorização legal e posterior registro
de comércio. Do mesmo modo, a extinção das estatais depende de lei
autorizadora.

Subsidiárias são empresas controladas pelas estatais. Possuem personalidade
jurídica própria e sua criação depende também de autorização legislativa,
conforme art. 37, inciso XX da CF:
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participação de qualquer delas em empresa privada;
Na verdade, em razão da redação do dispositivo acima, também é possível que
haja subsidiárias de autarquias e fundações (e não somente de empresas
estatais).

Não (entendimento doutrinário).

Tanto a criação de subsidiárias, quanto a participação em empresas privadas
necessitam de autorização legislativa, conforme o inciso XX do art. 37 da CF:
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de
subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a
participação de qualquer delas em empresa privada;
Apesar do dispositivo falar em autorização legislativa "em cada caso", o STF já
proferiu entendimento de que "é dispensável a autorização legislativa para a
criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na
própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo em vista
que a lei criadora é a própria medida autorizadora" (ADI 1.649/DF. No mesmo
sentido, ADI 1.491 MC).
Ou seja, de acordo com o Supremo, a própria lei instituidora da entidade
primária pode autorizar a criação de subsidiárias (no plural mesmo) com a
previsão do seu objeto de atuação, não sendo necessária uma autorização legal
específica para cada subsidiária a ser criada.

Predominantemente, exploração de atividades econômicas. Nada obstante,
podem também prestar serviços públicos.
A exploração de atividade econômica por parte do Estado está autorizada
constitucionalmente nos seguintes termos:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
Com base no dispositivo, verificamos que o Estado só pode explorar diretamente
atividade econômica em algumas situações específicas e excepcionais: quando
estiver prevista na própria CF, quando for necessária aos imperativos da
segurança nacional ou a relevante interesse coletivo.
Como caso de previsão constitucional de exploração de atividade econômica por
parte do Estado, há o § 1º do art. 177 que autoriza a União a contratar com
empresas estatais (além das empresas privadas) a realização de algumas
atividades sujeitas ao regime constitucional de monopólio, nos termos a seguir:
Art. 177. Constituem monopólio da União:
I - a pesquisa e a lavra das jazidas de petróleo e gás natural e outros
hidrocarbonetos fluidos;
II - a refinação do petróleo nacional ou estrangeiro;
III - a importação e exportação dos produtos e derivados básicos
resultantes das atividades previstas nos incisos anteriores;
IV - o transporte marítimo do petróleo bruto de origem nacional ou de
derivados básicos de petróleo produzidos no País, bem assim o transporte,
por meio de conduto, de petróleo bruto, seus derivados e gás natural de
qualquer origem;
V - a pesquisa, a lavra, o enriquecimento, o reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios e minerais nucleares e seus
derivados, com exceção dos radioisótopos cuja produção, comercialização e
utilização poderão ser autorizadas sob regime de permissão, conforme as
alíneas b e c do inciso XXIII do caput do art. 21 desta Constituição Federal.
§ 1º A União poderá contratar com empresas estatais ou privadas a
realização das atividades previstas nos incisos I a IV deste artigo
observadas as condições estabelecidas em lei.
Por outro lado, a possibilidade de o Estado prestar serviço público segundo
princípios norteadores da atividade empresarial, visando ao lucro, está prevista
constitucionalmente nos seguintes termos:
Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação
de serviços públicos.
Nessa última hipótese, o Estado pode também delegar a prestação, por meio de
concessão ou permissão, sempre por meio de licitação.
Destacamos que somente podem ser prestados por estatais os serviços públicos
passíveis de delegação para a iniciativa privada, ou seja, devem ser excluídos
aqueles serviços públicos próprios de Estado, que envolvam poder de império ou
poder de polícia, como segurança pública, justiça e defesa da soberania
nacional.

As estatais possuem personalidade jurídica de direito privado e regime jurídico
híbrido.
Caso sejam exploradoras de atividade econômica, se submetem precipuamente
ao regime jurídico de direito privado e próprio das empresas privadas. Isso se
dá porque o Estado, ao agir na condição de empresário, não pode obter
vantagens em detrimento das empresas da iniciativa privada, para que não haja
um desequilíbrio no mercado em que atuam. Isso pode ser confirmado pela
regra contida no art. 173, § 1º, inciso II da CF:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a exploração
direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando
necessária aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1º A lei estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade
de economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica
de produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços,
dispondo sobre:
I - sua função social e formas de fiscalização pelo Estado e pela sociedade;
II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários;
III - licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública;
IV - a constituição e o funcionamento dos conselhos de administração e
fiscal, com a participação de acionistas minoritários;
V - os mandatos, a avaliação de desempenho e a responsabilidade dos
administradores.
Apesar de tais previsões, essas estatais também se sujeitam, em menor escala,
a algumas normas de direito público, como as seguintes regras constitucionais:
necessidade de autorização legal para sua instituição (art. 37, inciso XIX);
sujeição ao controle do Tribunal de Contas (art. 71) e do Poder Legislativo (art.
49, inciso X); exigência de concurso público para admissão de seus empregados
(art. 37, inciso II) etc.
Por outro lado, caso sejam prestadoras de serviço público, as estatais são
regidas predominantemente pelo direito público (regime jurídico administrativo),
em razão da titularidade do serviço ser do Estado (ou seja, aqui não há livre
iniciativa). Em menor grau, essas estatais se sujeitam ao direito privado, até
porque os serviços públicos desempenhados pelas estatais são considerados
uma espécie de atividade de natureza econômica.
É importante notar que a CF prevê, em seu art. 173, § 1º, a edição de um
estatuto jurídico das estatais (e suas subsidiárias) que explorem atividade
econômica. Esse estatuto foi recentemente instituído pela Lei 13.303/2016, que
"dispõe sobre o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de economia
mista e de suas subsidiárias, abrangendo toda e qualquer empresa pública e
sociedade de economia mista da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios que explore atividade econômica de produção ou comercialização de
bens ou de prestação de serviços, ainda que a atividade econômica esteja
sujeita ao regime de monopólio da União ou seja de prestação de serviços
públicos" (art. 1º).
Logo, é importante destacar que o estatuto previsto na Lei 13.303/2016
abrange tanto as estatais que explorem atividade econômica, quanto as que prestem serviço público.

Os bens das estatais são considerados bens privados (não gozam das
prerrogativas inerentes aos bens públicos - impenhorabilidade,
imprescritibilidade, alienabilidade condicionada etc.).
Para a doutrina, especificamente no que diz respeito às estatais prestadoras de
serviços públicos, a parcela de seus bens que estejam afetados diretamente à
prestação dos serviços, embora permaneçam sendo considerados bens privados,
contam com algumas proteções próprias dos bens públicos5.

Regime trabalhista comum (celetista, regido pela CLT), de emprego público,
com vínculo de natureza contratual, sem previsão de estabilidade, embora seja
necessária a devida motivação para eventuais atos de demissão.
O ingresso nos quadros das estatais deve, todavia, deve se dar por meio de
concurso público, em razão de disposição expressa na CF, art. 37, inciso II:
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação
prévia em concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com
a natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre
nomeação e exoneração;
Com relação aos dirigentes das estatais, quando não oriundos do quadro de
pessoal da própria entidade, não são classificados como empregados públicos
celetistas (a eles não se aplicam as regras da CLT) e tampouco ocupam cargos
em comissão no sentido previsto no dispositivo supra - a relação dos dirigentes
com a estatal é regida pelo Direito Comercial.
É importante mencionar que não cabe ao Poder Legislativo aprovar previamente
o nome dos dirigentes das estatais como condição para que o chefe do
Executivo possa nomeá-los6 - embora isso seja legítimo para a nomeação de
dirigentes de autarquias e fundações.
Por último, destacamos que é cabível mandado de segurança contra ato dos
dirigentes de estatais quando praticados na qualidade de autoridade pública
(como nas licitações e concursos públicos), mas é incabível nos atos de mera
gestão econômica.
Sobre o tema, é importante conhecer a súmula 333 do STJ:
Cabe mandado de segurança contra ato praticado em licitação promovida
por sociedade de economia mista ou empresa pública.
Aprofundando um pouco a matéria, lembramos que o mandado de segurança é um remédio constitucional destinado à proteção de direito líquido e
certo, não amparado por habeas corpus ou habeas datas, por meio da
impugnação de ato ilegal ou abusivo praticado por autoridade pública ou agente
de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público, consoante CF,
art. 5º, inciso LXIX:
LXIX - conceder-se-á mandado de segurança para proteger direito líquido e
certo, não amparado por habeas corpus ou habeas data, quando o
responsável pela ilegalidade ou abuso de poder for autoridade pública ou
agente de pessoa jurídica no exercício de atribuições do Poder Público;

O art. 2º, inciso I da lei 11.101/2005 (que trata da falência e da recuperação
judicial) expressamente exclui as estatais (independentemente de seu campo de
atribuição) do processo falimentar regido por tal diploma.

Empresas públicas: qualquer configuração admitida no direito.
Sociedades de Economia Mista: necessariamente sociedade anônima.

Empresas públicas: capital totalmente público, mesmo que de entes federativos
ou pessoas administrativas diferentes.
Sociedades de Economia Mista: capital público e privado, de forma conjugada. A
maioria do capital votante (ações com direito a voto) deve ser necessariamente
público, o que confere à pessoa política ou administrativa o poder de controlar a
sociedade de economia mista.

Empresa pública federal: Justiça Federal (CF, art. 109, inciso I);
Sociedade de economia mista federal: Justiça Estadual7. Se a União intervier na
causa como assistente ou opoente, o foro passa a ser a Justiça Federal8.
Estatal estadual ou municipal: Justiça Estadual;
Ações judiciais sobre relações trabalhistas envolvendo empregados de estatais
(de qualquer esfera governamental): Justiça do Trabalho.

"Agência Executiva" é uma qualificação conferida pelo Poder Público a
autarquias ou fundações públicas que firmem o contrato de gestão previsto no
art. 37, § 8º da CF e possuam um plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional em andamento consoante inciso I do art. 51 da Lei 9.649/1998. Assim, uma agência executiva não é uma nova entidade
administrativa.
Nos termos da CF, com a celebração do contrato de gestão, essas entidades
assumem o compromisso de cumprir determinadas metas de desempenho e, por
outro lado, possuem sua autonomia gerencial, orçamentária e financeira
ampliada. Vejamos o teor do dispositivo constitucional:
§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e
entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante
contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público, que
tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.
Vejamos agora como a Lei 9.649/1998 regula o assunto:
Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a
autarquia ou fundação que tenha cumprido os seguintes requisitos:
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente
da República.
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa
específicas para as Agências Executivas, visando assegurar a sua autonomia
de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e
financeiros para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos
Contratos de Gestão.
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a
racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o
fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
§ 1º Os Contratos de Gestão das Agências Executivas serão celebrados com
periodicidade mínima de um ano e estabelecerão os objetivos, metas e
respectivos indicadores de desempenho da entidade, bem como os recursos
necessários e os critérios e instrumentos para a avaliação do seu
cumprimento.
§ 2º O Poder Executivo definirá os critérios e procedimentos para a
elaboração e o acompanhamento dos Contratos de Gestão e dos programas
estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional das
Agências Executivas.
Destacamos que a qualificação como "agência executiva" é uma faculdade (e
não uma obrigação) do Poder Público e é realizada mediante ato do Presidente
da República; o contrato de gestão é firmado com o Ministério Supervisor da
autarquia ou fundação pública e possuirá periodicidade mínima de um ano.
Por fim, vale apontar que as agências executivas podem realizar contratações
por licitação dispensável quando o valor estimado do contrato seja de até 20%
do valor máximo admitido para a utilização da modalidade convite, ou seja, o
dobro do aplicável normalmente (10%), consoante art. 24, § 1º da Lei
8.666/93:
Art. 23. As modalidades de licitação a que se referem os incisos I a III do
artigo anterior serão determinadas em função dos seguintes limites, tendo
em vista o valor estimado da contratação:
I - para obras e serviços de engenharia:
a) convite - até R$ 150.000,00 (cento e cinqüenta mil reais) até R$
330.000,00 (trezentos e trinta mil reais) - conforme Decreto 9.412/2018;
(...)
a) convite - até R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) até R$ 176.000,00 (cento e
setenta e seis mil reais) - conforme Decreto 9.412/2018;
Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
I - para obras e serviços de engenharia de valor até 10% (dez por cento) do
limite previsto na alínea "a", do inciso I do artigo anterior, desde que não se
refiram a parcelas de uma mesma obra ou serviço ou ainda para obras e
serviços da mesma natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente;
II - para outros serviços e compras de valor até 10% (dez por cento) do
limite previsto na alínea "a", do inciso II do artigo anterior e para
alienações, nos casos previstos nesta Lei, desde que não se refiram a
parcelas de um mesmo serviço, compra ou alienação de maior vulto que
possa ser realizada de uma só vez;
(...)
§ 1º Os percentuais referidos nos incisos I e II do caput deste artigo serão
20% (vinte por cento) para compras, obras e serviços contratados por
consórcios públicos, sociedade de economia mista, empresa pública e por
autarquia ou fundação qualificadas, na forma da lei, como Agências
Executivas.

Sim, conforme redação do art. 37, § 8º da CF (dispositivo já transcrito na
resposta à pergunta 65).

São autarquias altamente especializadas que exercem funções de regulação,
controle e fiscalização de atividades econômicas ou da prestação de
serviços públicos delegados a pessoas privadas.
Embora não seja obrigatório, geralmente adotam o formato de autarquia em
regime especial, o que lhes confere maior autonomia se comparadas às demais
autarquias.
Por serem autarquias, pertencem à Adm. Indireta.

Exercem função típica de Estado, de natureza administrativa, notadamente a
regulação (intervenção indireta) e o exercício do poder de polícia.

Excepcionalmente, sim, para a apreciação da legalidade da decisão, ou quando a
agência se distanciar da política de Governo ou, ainda, quando se referir a
atividade-meio da entidade - é o chamado "recurso hierárquico impróprio".

Os regulamentos de natureza estritamente técnica expedidos pelas agências
reguladoras são conhecidos como regulamentos delegados ou autorizados,
porque podem complementar a lei, não se limitando apenas a dar fiel execução
a ela. Mesmo assim, esses regulamentos dependem de prévia autorização legal
para sua edição, bem como não podem criar obrigações novas, sem que haja
previsão em lei.
Essa possibilidade de se transferir do Poder Legislativo, mediante autorização
legislativa, a função normativa de determinadas matérias específicas para as
agências reguladoras (ou outra sede normativa), consiste no instituto da
deslegalização.

Em regime colegiado, conforme art. 4º da Lei 9.986/2000:
Art. 4º As Agências serão dirigidas em regime de colegiado, por um
Conselho Diretor ou Diretoria composta por Conselheiros ou Diretores,
sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente.

Que instrumentos procuram assegurar essa
autonomia ?+
Um dos objetivos da autonomia conferida às agências reguladoras é diminuir o
risco de captura da agência pelo governo instituidor ou pelos entes regulados, o
que poderia comprometer a independência da agência.
Alguns instrumentos para evitar o risco de captura:
a) estabelecimento de quarentena dos ex-dirigentes das agências reguladora;
b) proibição da ocupação de cargo nos órgãos diretivos da agência reguladora
por parte de dirigente de empresa do setor regulado;
c) mandato fixo dos dirigentes da agência, só havendo sua perda no caso de
renúncia, condenação judicial transitada em julgado, processo administrativo
disciplinar ou em outros casos previstos na lei de criação da agência.
Vejamos como esses instrumentos estão previstos na Lei 9.986/2000:
Art. 6º O mandato dos Conselheiros e dos Diretores terá o prazo fixado na
lei de criação de cada Agência.
Parágrafo único. Em caso de vacância no curso do mandato, este será
completado por sucessor investido na forma prevista no art. 5º.
Art. 7º A lei de criação de cada Agência disporá sobre a forma da nãocoincidência
de mandato.
Art. 8º O ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de
prestar qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um
período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu
mandato.
§ 1º Inclui-se no período a que se refere o caput eventuais períodos de
férias não gozadas.
§ 2º Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência,
fazendo jus a remuneração compensatória equivalente à do cargo de direção
que exerceu e aos benefícios a ele inerentes.
§ 3º Aplica-se o disposto neste artigo ao ex-dirigente exonerado a pedido,
se este já tiver cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.
§ 4º Incorre na prática de crime de advocacia administrativa, sujeitando-se
às penas da lei, o ex-dirigente que violar o impedimento previsto neste
artigo, sem prejuízo das demais sanções cabíveis, administrativas e civis.
§ 5º Na hipótese de o ex-dirigente ser servidor público, poderá ele optar
pela aplicação do disposto no § 2º, ou pelo retorno ao desempenho das
funções de seu cargo efetivo ou emprego público, desde que não haja
conflito de interesse.
Art. 9º Os Conselheiros e os Diretores somente perderão o mandato em caso
de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de processo
administrativo disciplinar.
Parágrafo único. A lei de criação da Agência poderá prever outras condições
para a perda do mandato.

O Presidente da República realiza a nomeação do dirigente após este ter sido
sabatinado pelo Senado Federal, conforme art. 5º, caput, da Lei 9.986/2000:
Art. 5º O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente (CD I) e os
demais membros do Conselho Diretor ou da Diretoria (CD II) serão
brasileiros, de reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito
no campo de especialidade dos cargos para os quais serão nomeados,
devendo ser escolhidos pelo Presidente da República e por ele nomeados,
após aprovação pelo Senado Federal, nos termos da alínea f do inciso III do
art. 52 da Constituição
É de se notar também que foram estabelecidos alguns requisitos para a
ocupação do cargo de dirigente: nacionalidade brasileira, reputação ilibada,
formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade do cargo
para o qual será nomeado.
Além disso, é importante destacar que a exigência de aprovação pelo Senado Federal guarda consonância com a previsão constitucional que confere
competência privativa a essa Casa Legislativa para aprovar o nome indicado
pelo Presidente da República, mediante voto secreto e após ter sido realizada
uma arguição pública. Isso tudo conforme a CF, art. 52, inciso III, alínea "f":
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
(...)
III - aprovar previamente, por voto secreto, após argüição pública, a escolha
de:
(...)
f) titulares de outros cargos que a lei determinar;
Aprofundando um pouco o tema, por fim, destacamos, que o dispositivo
constitucional supra abre margem para que outras leis estabeleçam a
necessidade de prévia aprovação do Senado Federal para a escolha de titulares
para a ocupação de outros cargos.

Sim. Nessa situação, a autonomia gerencial, orçamentária e financeira será
ampliada, sendo estabelecidas as metas de desempenho e aplicáveis as
disposições previstas no art. 37, § 8º da CF (dispositivo já transcrito na resposta
à pergunta 65). Inclusive, a agência reguladora pode ser qualificada como
agência executiva, caso preencha os requisitos legais.

Sim, como em regra se sujeitam as demais entidades da Administração Pública.

Não, ao contrário das agências executivas, que podem perder a qualificação.
"Agência reguladora" não é uma qualificação formal, portanto não é existe a
figura de desqualificação de agência reguladora.